เมื่อปี 1998 ที่ประชุมผู้นำอาเซียนผ่านแผนปฏิบัติการกรุงฮานอยที่มีวัตถุประสงค์จะขับเคลื่อนความเป็นหนึ่งเดียวของอาเซียน ในแผนเสนอให้สนับสนุนการกำหนดระเบียบปฏิบัติในทะเลจีนใต้(Code of Conduct – COC)สำหรับคู่กรณีที่มีข้อพิพาทกัน จีนเห็นชอบในหลักการที่จะเจรจากับอาเซียนเกี่ยวกับระเบียบปฏิบัติในทะเลจีนใต้ เพื่อเพิ่มความไว้วางใจ ลดความกังขา และรักษามิตรสัมพันธ์ฉันประเทศเพื่อนบ้าน

วันที่ 15 มีนาคมปี 2000 จีนจัดการเจรจาอย่างไม่เป็นทางการกับอาเซียนเกี่ยวกับการกำหนดระเบียบปฏิบัติในทะเลจีนใต้ที่กรุงเทพฯ สองฝ่ายได้แลกเปลียนร่างระเบียบปฏิบัติที่ตนกำหนดขึ้น แต่เนื่องจากฝ่ายที่เกี่ยวข้องมีข้อขัดแย้งค่อนข้างมากด้านความผูกพันทางกฎหมายของระเบียบปฏบัตินี้ นอกจากนี้ ปัญหาขอบเขตพื้นที่ในน่านน้ำที่มีข้อพิพาทระหว่างจีนและเวียดนามไม่ตรงกัน กระบวนการการกำหนดระเบียบปฏิบัติในทะเลจีนใต้จึงเผชิญกับอุปสรรคมาก หลังจากนั้น มีการเจรจาเกี่ยวกับเรื่องนี้อีกหลายครั้งล้วนไม่มีผลคืบหน้าที่เห็นได้ชัด

เมื่อเดือนกรกฎาคมปี 2002 ในที่ประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนครั้งที่ 35 ที่กรุงบันดาร์ เสรี เบกาวัน ประเทศบรูไน รัฐมนตรีต่างประเทศมาเลเซียเสนอให้กำหนดปฏิญญาว่าด้วยแนวปฏิบัติของภาคีในทะเลจีนใต้ (Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea –DOC)ซึ่งจะมีการประนีประนอมกัน และไม่มีข้อผูกพันทางกฎหมาย แทนระเบียบปฏิบัติในทะเลจีนใต้ เพื่อจะได้มีความคืบหน้าในการแก้ไขปัญหาทะเลจีนใต้ ข้อเสนอนี้ได้รับการเห็นชอบจากที่ประชุม แถลงการณ์ร่วมที่ประกาศหลังการประชุมครั้งนี้ระบุว่า อาเซียนจะรักษาความร่วมมือที่ใกล้ชิดกับจีนต่อไป และจะใช้ความพยายามเพื่อบรรลุปฏิญญาว่าด้วยแนวปฏิบัติของภาคีในทะเลจีนใต้ หลังจากนั้น จีนปรึกษาหารือกับอาเซียนหลายๆ ครั้งภายในช่วงเวลาเพียงไม่กี่เดือน จนในที่สุดได้บรรลุปฏิญญาว่าด้วยแนวปฏิบัติของภาคีในทะเลจีนใต้ วันที่ 4 พฤศจิกายนปีเดียวกัน นายหวาง อี้ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการต่างประเทศจีนในเวลานั้นและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ 10 ประเทศสมาชิกอาเซียนร่วมลงนามในปฏิญญาดังกล่าวระหว่างการประชุมผู้นำอาเซียนครั้งที่ 8 ที่กรุงพนมเปน

เนื้อหาหลัก ๆ ของปฏิญญาดังกล่าวมีดังนี้ ประเทศภาคียืนยัน จะร่วมส่งเสริมการสร้างสภาวะแวดล้อมที่มีสันติภาพ เสถียรภาพ และมิตรภาพในภูมิภาคทะเลจีนใต้ จะแก้ไขข้อพิพาทดินแดน และสิทธิอำนาจในการบริหารปกครองพื้นที่ที่มีข้อพิพาทด้วยสันติวิธี โดยให้ประเทศที่มีส่วนเกี่ยวข้องโดยตรงหารือ และเจรจากันตามหลักการของกฎหมายระหว่างประเทศ รวมทั้งอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ที่มีผลบังคับใช้ตั้งแต่ค.ศ. 1982 ห้ามใช้กำลังอาวุธ หรือข่มขู่ว่าจะใช้กำลังอาวุธ ยืนยันมีเสรีภาพในการเดินเรือและการบินในทะเลจีนใต้ แต่ละฝ่ายยังยืนยันว่า จะรักษาความยับยั้งชั่งใจ โดยไม่ใช้ปฏิบัติการที่ทำให้ข้อพิพาททวีความสลับซับซ้อน บานปลาย และกระทบกระทั่งถึงสันติภาพ และเสถียรภาพ รวมทั้งไม่ใช้ปฏิบัติการส่งคนไปอาศัยบนเกาะแก่ง แนวปะการัง ชายหาดหรือพื้นที่อื่นๆ ที่เดิมไม่มีนมุษย์อาศัย และจะแก้ไขข้อขัดแย้งด้วยรูปแบบสร้างสรรค์ ทุกฝ่ายเห็นพ้องกันว่า จะใช้ความพยายาม เพื่อบรรลุเป้าหมายการลงนามข้อตกลงเกี่ยวกับระเบียบปฏิบัติในทะเลจีนใต้ บนพื้นฐานที่ทุกฝ่ายมีความเห็นเป็นเอกฉันท์จากการเจรจา

สิ่งที่น่าสังเกตคือ เมื่อใกล้ถึงเวลาลงนามปฏิญญาดังกล่าว เกิดปัญหา การเรียกชื่อพื้นที่มีมีข้อพิพาท คือ ประเทศอาเซียนส่วนใหญ่เรียกหมู่เกาะหนานซาว่า หมู่เกาะสแปรตลี่ (SPRATLY) แต่ก็ไม่ได้คัดค้านที่จีนเรียกชื่อ หมู่เกาะหนานซา สำหรับเวียดนามยืนกรานใช้ชื่อหมู่เกาะหวงซา และหมู่เกาะฉางซา ซึ่งหมู่เกาะสองแห่งนี้ จีนใช้ชื่อหมู่เกาะซีซา และหมู่เกาะหนานซา แต่จีนไม่เคยยอมรับว่า มีข้อพิพาทในหมู่เกาะซีซากับใคร ระหว่างเจรจาในร่างปฏิญญาว่าด้วยแนวปฏิบัติของภาคีในทะเลจีนใต้ ก็ไม่เกี่ยวพันถึงหมู่เกาะซีซา จีนจึงไม่ยอมรับข้อเรียกร้องที่ไม่มีเหตุผลของเวียดนาม อย่างไรก็ตาม ภายใต้สถานการณ์ที่ตกอยู่ในภาวะชะงักงันเป็นเวลานาน จีนคำนึงถึงสภาพโดยรวม จึงเห็นด้วยที่จะใช้ชื่อเรียกแบบรวมๆ ในปฏิญญานี้ เช่น "ทุกฝ่ายในทะเลจีนใต้ " "เสรีภาพในการเดินเรือและการบินในทะเลจีนใต้" "ระเบียบปฏิบัติในทะเลจีนใต้" สำหรับข้อพิพาทในกรรมสิทธิ์ของเกาะแก่งบางส่วนในหมู่เกาะหนานซา ก็ไม่ได้ใช้ชื่อ "หมู่เกาะหนานซา"โดยเฉพาะเจาะจง แต่ใช้คำว่า "จะไม่ใช้ปฏิบัติการส่งคนไปอาศัยบนเการะแก่ง แนวปะการัง ชายหาดหรือพื้นที่อื่นๆ ที่เดิมไม่มีนมุษย์อาศัย "

ปฏิญญาว่าด้วยแนวปฏิบัติของภาคีในทะเลจีนใต้ได้สร้างคุณูปการสำคัญต่อการลดความร้อนแรงของข้อพิพาทหมู่เกาะหนานซา และการรักษาเสถียรภาพของภูมิภาค แต่การที่ปฏิญญาฉบับนี้ไม่ได้ระบุถึงขอบเขตที่มีข้อพิพาทอย่างชัดเจนนั้นทำให้เกิดปัญหาตามมาในภายหลัง คือจากปัญหาข้อพิพาทในหมู่เกาะหนานซากลายเป็นปัญหาข้อพิพาทในทะเลจีนใต้ หลังจากนั้น คำว่า"ข้อพิพาททะเลจีนใต้ " และ "ข้อพิพาทหมู่เกาะหนานซา" ใช้กันอย่างสับสน เมื่อบวกกับปัจจัยอื่นๆ ทำให้เกิดความเสี่ยงที่ข้อพิพาทหมู่เกาะหนานซาและน่านน้ำโดยรอบอาจขยายเป็นข้อพิพาททะเลจีนใต้

หลังสงครามเย็นสิ้นสุดลงใหม่ๆ นโยบายของสหรัฐฯในปัญหาทะเลจีนใต้เน้นเฉพาะให้คู่กรณีแก้ไขข้อพิพาทด้วยสันติวิธี ขณะเดียวกันให้ความสำคัญกับความมีเสรีในการเดินเรือ และการบิน เพราะสถานการณ์ความมั่นคงของโลกในช่วงเวลานั้น ความสัมพันธ์ระหว่างจีน-สหรัฐฯได้รับการปรับปรุงดีขึ้น ความสัมพันธ์ระหว่างสองฝั่งช่องแคบไต้หวันผ่อนคลาย สหรัฐฯจึงไม่ได้ติดตามสถานการณ์ความมั่นคงในเอเชียอย่างใกล้ชิดมาก กรณีพิพาทหมู่เกาะหนานซาที่เกิดขึ้นบางครั้งบางคราวก็ไม่ได้ทำให้สหรัฐฯเปลี่ยนจุดยืนในข้อพิพาทหมู่เกาะหนานซา คือ ต่อปัญหาอธิปไตยของดินแดน สหรัฐฯจะไม่เข้าข้างใคร อีกทั้งเรียกร้องคู่กรณีแก้ไขข้อพิพาทด้วยสันติวิธี

(IN/cai)